Publicatie Laka-bibliotheek:
Kernenergie en een duurzame energievoorziening
| Auteur | SER |
 |
1-01-1-40-27.pdf |
| Datum | maart 2008 |
| Classificatie | 1.01.1.40/27 (OPINIE - MAATSCHAPPELIJKE ORGANISATIES) |
| Voorkant | 
|
Uit de publicatie:
Samenvatting
Achtergrond
De ontwikkelingen op het gebied van energie en klimaat hebben nationaal en internatio-
naal geleid tot discussies over de toekomstige rol van kernenergie in de elektriciteitsvoor-
ziening. Belangrijke overwegingen hierbij zijn de voorzieningszekerheid, de beperkte uit-
stoot van broeikasgassen en de kostprijs. Onder meer door veiligheidsrisico’s, de afval-
problematiek en proliferatierisico’s is kernenergie op dit moment echter net zo min als
kolen en gas een duurzame bron van elektriciteitsopwekking; dat geldt ook voor diverse
manieren om hernieuwbare energiebronnen te gebruiken.
Het vierde kabinet-Balkenende heeft bij zijn aantreden aangegeven de bouw van nieuwe
kerncentrales in deze kabinetsperiode uit te sluiten. Het kabinet heeft tevens aangekon-
digd zich mede op basis van het voorliggende SER-advies te beraden op de gewenste
brandstofmix en de rol van kernenergie daarin.
Centrale uitgangspunten
Startpunt van de redenering ligt bij het advies Naar een duurzame en kansrijke energievoorzie-
ning (06/10). De SER streeft naar een duurzame energievoorziening. Dat is een maatschap-
pelijk ontwikkelingsproces waarin steeds opnieuw een optimale balans moet worden
gevonden tussen de verschillende elementen van duurzaamheid: leverings- en voorzie-
ningszekerheid (betrouwbaarheid), minimale milieubelasting (schoon en veilig) en betaal-
baarheid (voor burger en bedrijf). Dat betekent volgens de SER:
• Een maximale en kosteneffectieve inzet van energie-efficiencyverbetering en energie-
besparingsmogelijkheden. In het licht van het huidige niveau van energiebesparing
(0,7 procent per jaar) zijn aanzienlijke extra financiële en technologische inspanningen
en nieuwe beleidsmaatregelen nodig om de beoogde besparingsdoelstelling (2 procent
per jaar) in het vizier te krijgen.
• Substantiële investeringen in verdere ontwikkeling, opschaling en uitrol van her-
nieuwbare energie. Het vereist een langjarig zeer stevig pakket van maatregelen om
het huidige aandeel (2,4 procent in 2005) fors te verhogen.
• Een geavanceerd gebruik van fossiele bronnen (kolen en gas) met het oog op de terug-
dringing van de uitstoot van broeikasgassen (‘schoon fossiel’).
De SER onderschrijft de doelstelling uit het Coalitieakkoord van 7 februari 2007 dat
“Nederland de komende kabinetsperiode grote stappen neemt in de transitie naar één
van de duurzaamste en efficiëntste energievoorzieningen in Europa in 2020”. Dit beleid
past binnen de uitspraak van de Europese Unie in Bali dat ten opzichte van 1990 de geza-
menlijke emissiereducties van broeikasgassen in ontwikkelde landen zouden moeten
liggen tussen 25 en 40 procent in 2020 en tussen 60 en 80 procent in 2050. Verder heeft
de Europese Raad voorgesteld in de lidstaten een breed debat te voeren tussen alle belang-
hebbende partijen over de mogelijkheden en risico's van kernenergie. Dit advies beoogt
hier mede invulling aan te geven.
Afwegingen op weg naar een duurzame energievoorziening
De omvorming van het elektriciteitsproductiepark, met veel grootschalige centrales, in
duurzame richting is een proces dat vele decennia in beslag zal nemen. Ook als het de
komende decennia lukt op grote schaal energiebesparing door te voeren en meer her-
nieuwbare energie in te zetten, dan nog zal een groot deel van de elektriciteit door fossiele
brandstoffen worden opgewekt. De CO2-uitstoot zal echter drastisch teruggedrongen moe-
ten worden, anders wordt de EU-doelstelling om de temperatuurstijging te beperken tot
maximaal 2 graden Celsius onhaalbaar. Om de capaciteit van de elektriciteitsproductie op
de middellange termijn op peil te houden, moet op korte termijn naast een grotere inzet
van hernieuwbare bronnen (vooral wind en duurzame biomassa) ook in verduurzaming
van kolen- en gasgestookte energieopwekking (‘schoon fossiel’) worden geïnvesteerd.
De centrale vraag voor de commissie Toekomstige Energievoorziening was of, gegeven het
belang van een betrouwbare, CO2-arme, veilige en betaalbare elektriciteitsvoorziening,
ook de inzet van meer kernenergie nodig zou zijn.
In de afweging tussen betrouwbaar, schoon en veilig, en betaalbaar scoort vooralsnog
geen enkele energiebron op alle onderdelen positief. Toegespitst op de vergelijking tus-
sen kolen, gas en kernenergie is het algemene beeld van de plussen en minnen als volgt.
• Bij kolen zijn de enorme winbare voorraden in grote delen van de wereld het belang-
rijkste pluspunt. In de mijnbouw vallen jaarlijks echter vele duizenden doden.
Daarnaast is de grote CO2-uitstoot een belangrijk knelpunt, zij het dat bijstook van
duurzame biomassa (indien voldoende beschikbaar) tot emissiereducties leidt. Een
stijgende CO2-prijs maakt elektriciteit uit kolen- (en gas)gestookte centrales duurder.
Grootschalige toepassing van de technologie om de uitstoot van CO2 uit kolencen-
trales af te vangen en op te slaan (CCS) bevindt zich voorlopig nog in de fase van proef-
projecten, kent specifieke veiligheidsrisico’s en juridische vragen. CCS is bovendien
prijsverhogend en heeft een negatief effect op het energetisch rendement van cen-
trales.
• Bij aardgas speelt de CO2-problematiek eveneens, zij het dat gasgestookte elektriciteits-
centrales veel minder CO2 uitstoten (ongeveer de helft) dan kolengestookte centrales.
Ook gascentrales lenen zich voor CCS-toepassing. Met het geleidelijk opraken van de
Nederlandse gasvoorraad, wordt Nederland (en zijn buurlanden) de komende decen-
nia afhankelijker van importen deels uit politiek instabiele landen. Bij gaswinning in
verre buitenlanden (zoals Rusland) gaat veel aardgas verloren door gaslekken bij
exploratie en transport, hetgeen in een toename van het broeikaseffect resulteert.
Ook zijn er bij aanlanding van vloeibaar aardgas veiligheidsrisico’s. Het risico van
grotere afhankelijkheid van instabiele regio’s kan deels worden gemitigeerd door een
groeiende inzet van meer vloeibaar en, zij het vooralsnog prijzig, ‘groen’ gas. Een
voordeel van gasgestookte centrales is de grote flexibiliteit. Dit is belangrijk als de
betekenis van weersafhankelijke energiedragers (vooral wind) toeneemt. Een nadeel is
de relatief hoge en volatiele prijs.
• Bij kernenergie is de relatief geringe CO2-uitstoot gedurende de levenscyclus een
belangrijk milieuvoordeel. Er zijn de eerstkomende decennia geen leveringsproblemen
met betrekking tot uranium. De productie van kernstroom wordt gekenmerkt door
grote initiële investeringen en lage variabele kosten. Door de ongevallen met kerncen-
trales in Harrisburg (1979) en Tsjernobyl (1986) richt de maatschappelijke aandacht
zich in eerste instantie vooral op de veiligheidsrisico’s van kernreactoren. De laatste
jaren is er ook de angst voor misbruik door nucleaire proliferatie. Bij de afvalproble-
matiek speelt het ontstaan van radioactief afval gedurende de mijnbouw en ook de
opslag en eindberging van hoogradioactief afval. De kerncentrale van Borssele produ-
ceert jaarlijks 1,4 m3 hoogradioactief afval en 2 m3 samengeperste hoogradioactieve
metaaldelen die onder gecontroleerd toezicht voor maximaal 100 jaar in een speciaal
hiertoe ontworpen en ingerichte opslagbunker (HABOG) worden opgeslagen. Vervolgens
zal dit afval opgeslagen worden in een ondergrondse berging. De ondergrondse berging
moet naar verwachting zeker 1000 jaar intact blijven om de grootste negatieve effecten
te voorkomen. Uiteindelijk duurt het zo’n 100.000 jaar voordat het hoog-radioactieve
afval het radioactiviteitsniveau bereikt van natuurlijk uranium. In Europa is nog ner-
gens een ondergrondse eindberging in bedrijf; wel is er in Finland een in aanbouw.
Hoewel de kans op een ongeluk in een kerncentrale zeer klein is, kunnen de effecten
enorm zijn, zowel in termen van aantallen slachtoffers als door langdurige radio-
actieve straling van grote gebieden. De veiligheidsrisico’s van kernenergie zijn wezen-
lijk, maar tijdens de bedrijfsvoering van kerncentrales de afgelopen decennia sterk
verminderd. Bij de kernreactoren die nu op de markt zijn, streeft men ernaar de reac-
torveiligheid te waarborgen via principes van actieve en passieve veiligheid. Actieve
systemen staan onder normaal bedrijf stand-by en worden pas geactiveerd als dit voor
de veiligheid nodig is. Nieuwe reactoren die thans op de markt komen, maken meer
van passieve veiligheidsystemen gebruik. Passieve systemen maken gebruik van altijd
aanwezige krachten, zoals de zwaartekracht, die ervoor zorgen dat veiligheidssyste-
men – zonder tussenkomst van mensen – ingrijpen als dat nodig is. Deze systematiek
vermindert de kans op ongelukken als gevolg van een eventuele terroristische aanslag.
Marktpartijen moeten in grote onzekerheid beslissen over omvangrijke investeringen in
nieuwe elektriciteitscentrales. Bovendien leiden investeringen pas na vele jaren tot daad-
werkelijke elektriciteitsproductie. Bij een investeringsbeslissing spelen, naast de ver-
wachte elektriciteitsvraag en een rendementsinschatting, onder meer de veronderstelde
effecten van het Nederlandse en Europese energie- en klimaatbeleid (ontwikkeling van
de CO2-prijs) en de technologische ontwikkelingen in verband met de marktrijpheid van
hernieuwbare energie.
Bij het energie-intensieve bedrijfsleven bestaat de wens stroom te kunnen betrekken van
kerncentrales, aangezien dan prijzen kunnen worden gerealiseerd die minder gevoelig
zijn voor prijsfluctuaties van fossiele brandstoffen. Daarmee verwacht de energie-inten-
sieve industrie een betere concurrentiepositie te verwerven ten opzichte van vergelijk-
bare industrieën in omringende landen.
Herijking klimaat- en energiebeleid in 2010
De SER heeft er kennis van genomen dat het kabinet in 2010 een evaluatie van het klimaat-
en energiebeleid wil uitvoeren om te bezien hoe de kabinetsdoelstellingen voor 2020 kun-
nen worden gerealiseerd. De raad vindt 2010 een logisch moment voor een brede herijking
van het klimaat- en energiebeleid. Bij die herijking moet het kabinet een inschatting
maken van mogelijkheden, risico’s en randvoorwaarden van de verschillende energie-
dragers in het licht van zowel de voortschrijdende technologische ontwikkelingen als
de doelstellingen en het instrumentarium van het klimaat- en energiebeleid.
De SER beveelt het kabinet aan, nu het kabinet voornemens is de herijking uit te voeren,
daarbij alle opties serieus en op een gelijkwaardige manier op hun maatschappelijke wen-
selijkheid te laten onderzoeken op basis van de toetsingscriteria betrouwbaarheid, milieu-
belasting, veiligheid en betaalbaarheid, met inbegrip van de mogelijkheden, specifieke
risico’s en randvoorwaarden van de verschillende energiedragers1. Maatschappelijke orga-
nisaties moeten in de gelegenheid worden gesteld vanuit hun kennis en inzichten opvat-
tingen rondom de herijking kenbaar te maken, zodat in 2010 inzicht bestaat in het maat-
schappelijk draagvlak voor de verschillende opties in de brede politieke afweging.
De door de SER bepleite analyse moet onderdeel uitmaken van de besluitvorming van het
kabinet en zich vertalen in transparante en consistente randvoorwaarden en vergunnings-
eisen die aan verschillende energieopties gesteld zullen worden. Potentiële investeerders
zullen op basis hiervan beslissingen kunnen nemen. Specifieke voorwaarden gelden
behalve voor kernenergie ook voor andere energiedragers, bijvoorbeeld ten aanzien van
CCS, waarbij onder meer vraagstukken spelen rondom de verantwoordelijkheden en aan-
sprakelijkheden van de ondergrondse opslag van CO2. Deze opslag zal eeuwigdurend
moeten zijn, mede afhankelijk van de hoeveelheid CO2 die mineraliseert, oplost in water,
of zich bindt aan de ondergrond. Bij de inzet van meer biomassa in kolengestookte cen-
trales is volop in discussie welke vormen van biomassa wenselijk zijn. Rekening houdend
1 De milieuorganisaties merken hierbij het volgende op: zij constateren dat sommige partijen in reactie op de feiten-
studie van ECN hebben aangegeven dat kernenergie op dit moment niet voldoet aan de door hen gestelde randvoor-
waarden (zie kaderteksten, op de pagina’s 16-17 en 78-79). Voor de milieuorganisaties heeft dit ertoe geleid dat zij
het standpunt betrekken dat op basis van de verwachte technologische ontwikkelingen, zoals ook blijkt uit feiten-
studie van ECN, zij geen aanleiding zien om de uitbreiding van kernenergie over twee jaar te heroverwegen. Een her-
nieuwde afweging van de rol van kernenergie is voor deze organisaties pas aan de orde indien de ontwikkelingen in
de technologie daar aanleiding toe geven en duurzame alternatieven zijn benut.
met de hele levenscyclus blijkt immers dat lang niet alle vormen van biomassa bijdragen
aan de beoogde verduurzaming van de elektriciteitsvoorziening.
Een zorgvuldige formulering van specifieke randvoorwaarden voor kernenergie is van
belang voor de maatschappelijke acceptatie van een eventuele uitbreiding hiervan. Bij de
inzet van kernenergie hebben de randvoorwaarden vooral betrekking op de uraniumwin-
ning, de afvalproblematiek, de veiligheid, nucleaire proliferatie en de wijze van kosten-
doorrekening. Voor sommige partijen in de commissie van voorbereiding voldoet de hui-
dige technologische stand van kernenergie niet aan de door hen gestelde uitgangspunten
en randvoorwaarden, zoals in hun commentaar op het ECN-rapport Fact Finding Kernenergie
is gebleken (zie de kadertekst).
Van belang voor de politieke en maatschappelijke discussie over de verduurzaming van
de elektriciteitsopwekking is niet een geïsoleerd standpunt over kernenergie, maar het
bredere ontwikkelingsperspectief van elektriciteitsopwekking waarbinnen een even-
tuele uitbreiding van kernenergie in Nederland moet worden geplaatst. Dat perspectief
loopt zeker tot de periode 2020-2030. Tussen nu en deze periode hebben energiebespa-
ring en hernieuwbare energie de hoogste prioriteit, zullen potentiële knelpunten in CCS-
toepassing moeten worden aangepakt, zullen door leercurves de kosten van hernieuw-
bare energie dalen en zal in een aantal landen de ontwikkeling en bouw van een derde
generatie kerncentrales zijn beslag krijgen.
De politieke en maatschappelijke discussie gaat over de randvoorwaarden en vergun-
ningseisen die de overheid stelt bij elektriciteitsopwekking. Dat geldt voor de bouw van
een kerncentrale, maar ook voor kolen- of gasgestookte centrales of een windpark op zee.
Uiteindelijk zijn de marktpartijen aan zet. Mocht uitbreiding van kernenergie mogelijk
worden, dan zullen investeerders op basis van hun eigen ‘business case’ besluiten over al
dan niet investeren in meer Nederlands kernvermogen.
Opvattingen naar aanleiding van het ECN-rapport Fact Finding Kernenergie
Opvattingen van de ondernemersorganisaties
De ondernemersorganisaties VNO-NCW, MKB-Nederland en LTO nemen als
vertrekpunt van hun analyse de sterk uiteenlopende groeiscenario’s van het
elektriciteitsverbruik in samenhang met het maximaal haalbare ten aan-
zien van duurzame energie en energiebesparing. Dit leidt tot de conclusie
dat het aandeel fossiele brandstoffen zeker tot 2050 een belangrijk aandeel
houdt in de energievoorziening. Het is van maatschappelijk en economisch
groot belang dat bij de energievoorziening een optimale balans tussen
betrouwbaarheid, voorzieningszekerheid, CO2-reductie en betaalbaarheid
gevonden wordt. Het is daarom noodzakelijk dat kernenergie deel uitmaakt
van de toekomstige energievoorziening.
Opvattingen van FNV en CNV
FNV en CNV constateren dat kernenergie risico’s kent met betrekking tot de
mijnbouw, de extreem lange duur van radioactief kernafval, het probleem
van de eindberging, de ernst van de risico’s van mogelijke reactorongeluk-
ken, de mogelijkheid van terroristische aanslagen, terwijl anderzijds de
effecten met betrekking tot de werkgelegenheid en prijzen geen directe aan-
leiding geven om het gebruik van kernenergie te stimuleren. Tegelijkertijd
zijn er ontwikkelingen die aanvullend gebruik van kernenergie in een
nieuw daglicht stellen: de CO2-uitstoot, het opraken van aardgas in Neder-
land, de lagere voorzieningszekerheid en de stijgende en sterk fluctuerende
prijzen van fossiele brandstoffen.
Voor beide vakcentrales is uitbreiding van kernenergie alleen mogelijk als
voorrang wordt gegeven aan hernieuwbare bronnen en als aan de volgende
randvoorwaarden wordt voldaan: het verhogen van de efficiëntie van
uraniumgebruik, publieke acceptatie van kernenergie (publieksvoorlichting
en breed maatschappelijk debat), toepassing van inherente veiligheid, het
terugbrengen van de levensduur van hoogradioactief nucleair afval door
partitioning en transmutatie als verwijderingsmethode voor gebruikte
splijtstof, een besluit over eindberging van radioactief afval voor het in
gebruik nemen van een nieuwe kerncentrale, verkleining van het profile-
ringsrisico door minder gebruik van splijtstof en versterken van internatio-
naal toezicht; en het verdisconteren van externe kosten in kostprijs.
Het is onzeker of en op welke termijn aan deze voorwaarden kan worden
voldaan. Beide vakcentrales pleiten voor verdere ontwikkeling van de nucle-
aire technologie die een meer duurzame toepassing in de toekomst mogelijk
maakt.
Opvattingen van de MHP
Volgens de MHP bestaat zowel onzekerheid over de omvang van de toekom-
stige Nederlandse energiebehoefte als over de wijze waarop de energiepro-
ductie in de toekomst georganiseerd zal zijn. Bij gebruik van bijvoorbeeld
wind- en/of zonne-energie zou dat wel eens kleinschaliger/decentraler kun-
nen zijn dan momenteel het geval is. Voor de keuze van de energiemix in de
genoemde transitieperiode betekent dit dat een te maken keuze dit soort
ontwikkelingen niet mag blokkeren dan wel bemoeilijken. In dit opzicht
hoeft in de MHP-visie het gebruik van kernenergie in de transitieperiode
niet op voorhand te worden uitgesloten. Maar dit kan alleen onder de rand-
voorwaarde dat het gebruik daarvan als voldoende veilig voor mens en
milieu wordt gekwalificeerd. Naar de huidige inzichten is dat het geval voor
wat de (toekomstige) productie betreft. Over de veilige opslag van het radio-
actieve afval bestaat nog geen volledige zekerheid.
Opvattingen van Stichting Natuur en Milieu en Vereniging Milieudefensie
Tegen de tijd dat een extra kerncentrale in Nederland operationeel kan
zijn (volgens Kema op zijn vroegst in 2023) zijn zonne-energie (achter de
meter) en wind op zee rendabel zonder subsidies. Volgens het ECN-rapport
Fact Finding Kernenergie zijn er geen economische redenen voor uitbreiding
van kernenergie in Nederland, omdat dit nauwelijks effect heeft op de
elektriciteitsprijs. Ook het werkgelegenheidseffect is onzeker.
Kernenergie kan volgens de milieuorganisaties geen rol spelen in de over-
gang naar een duurzame energievoorziening zolang niet aan de volgende
randvoorwaarden is voldaan:
• Duurzame opties zoals energiebesparing en hernieuwbare energie moeten
maximaal zijn benut.
• Er mag geen kans bestaan dat radioactieve stoffen zich bij een ongeluk buiten
het reactorgebouw verspreiden (inherente veiligheid) en een kerncentrale
moet bestand zijn tegen terroristische aanslagen zoals een inslaand verkeers-
vliegtuig.
• De levensduur van gevaarlijk radioactief afval moet zijn teruggebracht van
thans 100.000 jaar naar minder dan 300 jaar. De eindberging dient vooraf
geregeld te zijn.
• Er moet technologie worden ingezet waarbij geen splijtstof ontstaat die
geschikt is voor het maken van kernwapens.
• In de prijs van kernstroom dienen de (externe) kosten van non-proliferatie,
beheer van opslagplaatsen, veiligheid, ontmanteling, verzekeringpremies
voor ongelukken en eindberging te worden verdisconteerd en voor 100 pro-
cent gedekt te zijn.