Publication Laka-library:
Financiële Zekerheidsstelling Kernenergiewet
| Author | KPMG, NRG |
 |
6-01-2-40-18.pdf |
| Date | April 2006 |
| Classification | 6.01.2.40/18 (DECOMMISSIONING) |
| Front | 
|
From the publication:
Samenvatting
De gewijzigde kernenergiewet bepaalt dat vergunninghouders onder deze wet financiële
zekerheid dienen te stellen ter dekking van de kosten voor buitengebruikstelling en
ontmanteling van een faciliteit waar de vergunning voor is verstrekt.
In principe zijn er drie vormen van financiële zekerheidsstelling, die elk op hun eigen merites
beoordeeld zijn. Deze zijn:
• Een borgtocht of een bankgarantie;
• Het deelnemen aan een daartoe ingesteld fonds;
• Het treffen van enige andere voorziening die voldoende waarborg biedt dat de kosten
worden gedekt.
Doel van het opnemen van de verplichting financiële zekerheid te stellen is het waarborgen van
de financiële belangen van de overheid en van milieubelangen. Om dit te bereiken is het
noodzakelijk dat voorwaarden aan de financiële zekerheid worden gesteld.
Dit rapport beschrijft de geschiktheid van diverse vormen van financiële zekerheidsstelling in
het kader van de Kernenergiewet. Verder worden aanbevelingen gedaan over de voorwaarden te
stellen aan financiële zekerheidsstelling. Deze voorwaarden hebben betrekking op de opbouw,
de omvang, de kwaliteit en de informatieverstrekking in het kader van de financiële
zekerheidsstelling.
Workshop
Als onderdeel van dit project is een workshop gehouden, waarin door bijdragen van
belanghebbenden en belangstellenden relevante factoren bij een financiële zekerheidsstelling
geïdentificeerd werden. Deze workshop omvatte een nucleair-technisch en een financieel
gedeelte. Conclusies uit de workshop zijn in dit rapport verwerkt.
Aspecten bij kosten van buitengebruikstelling en ontmanteling
Het is van belang al tijdens het ontwerp en de operationele fase van een nucleaire installatie een
goede planning te maken van de latere ontmanteling, gebaseerd op onder meer de aanwezige
processen, historische gegevens over de bedrijfsvoering en radiologische gegevens.
De volgende twee ontmantelingstrategieën kunnen worden onderscheiden: directe ontmanteling
- waarbij de ontmanteling zo snel mogelijk na beëindigen van de bedrijfsvoering plaatsvindt - en
uitgestelde ontmanteling. Bij de laatste wordt bij beëindigen van de bedrijfsvoering een deel van
de inventaris verwijderd en worden de overige gebouwen en installaties geconserveerd voor een
wachtperiode van enkele tientallen jaren. Na de wachtperiode vindt de verdere ontmanteling
plaats. De keuze van de strategie wordt onder meer gebaseerd op de beschikbaarheid van de
benodigde fondsen en afvalroutes, de verwachte stralingsbelasting en de vervalsnelheid van de
aanwezige radioactieve stoffen. De ontmantelingskosten zijn onder meer afhankelijk van de
gekozen ontmantelingsstrategie.
De overheid zal randvoorwaarden moeten stellen met betrekking tot de planning en
kostenraming van ontmanteling en de financiële zekerheidsstelling. Overheid en
vergunninghouder moeten afspraken maken over het proces en het tijdpad dat leidt tot een keuze
voor een bepaalde ontmantelingsstrategie.
Vormen van zekerheidsstelling
Door de verantwoordelijke vergunninghouder zal op boekhoudkundige wijze de verplichting tot
ontmanteling geregistreerd worden door het treffen van een voorziening. Een louter
boekhoudkundige voorziening lijkt onvoldoende zekerheid te bieden voor de overheid: er is
geen sprake van liquide vermogenstitels die apart gezet zijn voor de dekking van de toekomstige
kosten. Bij een faillissement van vergunninghouder worden de kosten afgewenteld op de
overheid.
Door het stellen van additionele eisen aan de vergunninghouder, bijvoorbeeld in de vorm van
financiële ratio’s zoals solvabiliteit, kan iets meer zekerheid worden verkregen. De liquiditeits-
en faillissementsrisico’s blijven echter bestaan Alleen de kans op faillissement wordt theoretisch
verlaagd door een sterkere vermogenspositie van de vergunninghouder.
Indien een borgtocht of bankgarantie wordt verstrekt, staat een derde partij garant voor de
kosten van buitengebruikstelling en ontmanteling. De overheid moet dan begunstigde zijn om
aanspraak te kunnen maken op het bedrag onderhevig aan de garantstelling. De kosten voor
vergunninghouder, in de vorm van de te betalen premie aan de garantsteller, zijn waarschijnlijk
hoog, gegeven de omvang en termijn van de verplichting. Deze vorm van zekerheidsstelling
creëert de noodzaak voor de overheid om de kredietwaardigheid van garantsteller te beoordelen,
waarbij in relatie tot de garantsteller weer de genoemde liquiditeits- en faillissementsrisico’s
ontstaan. Daarnaast is het juridisch risico voor de overheid relatief hoog, aangezien het voor een
borg of garantieverstrekker aantrekkelijk is om betaling trachten te ontlopen via juridisch
verweer.
Het vormen van een fonds waarin periodiek gelden worden gestort ter dekking van de
verwachte kosten voor buitengebruikstelling en ontmanteling biedt de meeste zekerheid, mits
aan een aantal voorwaarden is voldaan. Het grote voordeel van een fonds in termen van
zekerheid is dat daadwerkelijk gelden gereserveerd zijn.
Randvoorwaarden fondsvorming
Bij de formulering van de gewenste randvoorwaarden, zijn de volgende uitgangspunten
gehanteerd:
• De gebruiker/vervuiler betaalt;
• De overheid vervult geen rol van vangnet. Teneinde te bewerkstelligen dat de overheid deze
rol niet hoeft te vervullen, verdient de fondsvorming buiten het faillissementsrisico van de
vergunninghouder de voorkeur (zgn. ring fenced fund structuur);
• Zoveel als mogelijk en wenselijk, dient aansluiting gevonden te worden bij (concept)
richtlijnen die in Europees verband worden opgesteld;
• Er dient een goede afweging te worden gemaakt tussen de zekerheid van de fondsvorming
en de kosten op te leggen aan gebruiker/vervuiler;
• Een verantwoorde afweging dient te worden gemaakt in de timing van de opbouw van
fondsen;
• Een verantwoorde afweging dient te worden gemaakt tussen de tijdshorizon van een
belegging en het risicoprofiel van een belegging.
Gegeven de verschillende risicoprofielen, tijdspaden en te kiezen ontmantelingsstrategieën zal
per nucleaire installatie een apart fonds dienen te worden gevormd.
Het fonds zal juridisch moeten zijn afgescheiden van de overige activa en passiva van de
vergunninghouder. Deze vorm biedt de meeste zekerheid voor de overheid bij faillissement van
vergunninghouder, omdat de fondsbeleggingen dan niet in de boedel vallen. De overheid dient
dan begunstigde te zijn van het fondsvermogen. De vergunninghouder zou verantwoordelijk
gesteld dienen te worden voor de omvang, opbouw en samenstelling van het fondsvermogen.
Het fonds kan daarbij over de operationele levensduur van de faciliteit worden opgebouwd.
Uitdrukkelijk zal dienen te worden vastgelegd dat middelen uit het fonds alleen aangewend
kunnen worden ter dekking van de kosten voor buitengebruikstelling en ontmanteling die vooraf
zijn vastgesteld. De initiële hoogte van de storting wordt vooraf vastgesteld, ondermeer
afhankelijk van de omvang van de genoemde kosten en de tijdsduur van opbouw.
Jaarlijkse onafhankelijke controle op de stortingen in het fonds en vijfjaarlijkse evaluatie en
herijking van het fondsvermogen en de kostenramingen schept ruimte om de hoogte van de
periodieke stortingen in het fonds aan te passen. De vergunninghouder zal hiertoe jaarlijks
informatie over het fonds aan het bevoegd gezag dienen te verstrekken.
Het lijkt gewenst om gedurende de looptijd van het fonds de relatieve omvang van effecten met
een hoog risico, zoals aandelen, geleidelijk af te bouwen ten gunste van effecten met een laag
risico, zoals Euro-gedenomineerde obligaties uitgegeven door een land uit de Eurozone. Het
risico van het fondsvermogen wordt zo geleidelijk verminderd waardoor de kans dat op moment
van ontmanteling onvoldoende middelen beschikbaar zijn, eveneens vermindert. Het
beleggingsbeleid dient te worden goedgekeurd door het bevoegd gezag.
Concept-aanbevelingen EC
De Europese Commissie heeft recentelijk concept-aanbevelingen gedaan omtrent het treffen van
maatregelen ter dekking van de kosten voor buitengebruikstelling en ontmanteling van
kernreactoren. Belangrijk element in deze aanbevelingen betreft de voorkeur voor een ‘ring-
fenced external fund’, oftewel een van de overige activa en passiva van vergunninghouder
juridisch afgescheiden fonds. Daarnaast wordt aanbevolen om de financiële aspecten van een
fonds in relatie tot de verplichting en de schatting van de kosten van ontmanteling periodiek
door een onafhankelijke instantie te toetsen.