Stichting Laka

Publication Laka-library:
Evaluatie publiek aandeelhouderschap COVRA N.V.

Author	Min.Financiën
	1-01-9-10-53.pdf
Date	February 2018
Classification	1.01.9.10/53 (COVRA INTERIM WASTE STORAGE - GENERAL)
Remarks	Vrijgegeven in februari 2020 na een wob-verzoek
Front

Samenvatting
De kern van het nationaal beleid voor radioactief afval is dat al het radioactieve afval
uit Nederland door COVRA moet worden ingezameld, verwerkt en verpakt tot een
product dat veilig kan worden opgeborgen op een plaats waar straling geen kwaad
kan. In eerst instantie in een bovengrondse opslag in speciaal daarvoor ontworpen
gebouwen, uiteindelijk rond 2130 in een definitieve (geologische) eindberging.
Bescherming van mens en milieu is hierbij het uitgangspunt, evenals minimalisatie
van de hoeveelheid afval.

COVRA is opgericht in 1982, waarbij de Staat 10% van de aandelen in handen kreeg
en de grootste leveranciers van (hoog)radioactief afval (EPZ, GKN en ECN) het
overige deel van de aandelen. Vanaf de oprichting gold dat COVRA in principe
kostendekkend diende te opereren, waarbij alle kosten, met inbegrip van de kosten
van eindberging in de verre toekomst, op de producenten van het afval werden
verhaald. COVRA werkt daarbij met een systeem van finale kwijting; COVRA brengt
bij overdracht van het afval in één keer alle kosten in rekening voor de opslag en de
eindberging. Na overdracht wordt COVRA eigenaar van het afval en de daaraan
verbonden (financiële) risico's. Het is inherent aan de lange periode van beheer van
het afval (vanwege vervalperiode van de radioactiviteit) die veel langer is dan de
bedrijfsduur waarbinnen de exploitatie inkomsten liggen, dat er een restrisico blijft
voor de Staat rondom het beheer van radioactief afval. In Nederland is voor een
systeem gekozen waarbij de kosten van het beheer zoveel mogelijk gedurende de
exploitatieperiode worden afgerekend.

De financiële positie van COVRA kwam door het opschorten van de uitbreiding van
het kernenergieprogramma en het succes van het overheidsbeleid om het ontstaan
van radioactief afval terug te dringen, onder druk te staan. Eind jaren negentig werd
de energiemarkt geliberaliseerd en werd, mede op basis van het advies van de
Commissie Herkströter, besloten tot overname van alle aandelen in COVRA door de
de staat. Hierbij werden met de uittredende aandeelhouders de voorziene verliezen
verrekend op basis van destijds gemaakte veronderstellingen over opslagkosten,
eindbergingskosten en rendement. De uittredende aandeelhouders (EPZ, GKN en
ECN) werden daarbij finaal gekweten, waarmee de staat als enig aandeelhouder
bepaalde risico's op zich nam.

Overheidsbemoeienis met radioactief afval is goed te rechtvaardigen. In de eerste
plaats omdat onzorgvuldig omgaan met dit afval kan leiden tot zeer gevaarlijke
situaties. In de tweede plaats omdat de zeer lange termijn dat radioactief afval
zorgvuldig moet worden beheerd, een normale bedrijfshorizon in ruime mate
overstijgt. COVRA beoogt een prijs te vragen voor haar diensten aan marktpartijen
waarmee zij in staat is om haar activiteiten zelf te financieren en daarmee recht te
doen aan het principe 'de vervuiler betaalt". Zolang de nucleaire veiligheid en
stralingsbescherming voldoende kan worden geborgd door middel van wet- en
regelgeving, vergunningverlening, publiek aandeelhouderschap en COVRA in
bedrijfsmatige manier kan voorzien in haar taak, is het model van een
staatsdeelneming toereikend.
Door middel van de huidige vormgeving met een staatsaandeelhouderschap dat
wordt vervuld door het ministerie van Financiën, wordt geborgd dat de operationele
taken rondom verwerking en opslag van radioactief afval, de rol van aandeelhouder
en de rol van beleidsmaker/toezichthouder (Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat - ANVS) duidelijk zijn gescheiden. Uit de evaluatie blijkt dat het
aandeelhouderschap een aantal extra sturingsmogelijkheden biedt bovenop wet- en
regelgeving.

Wel zijn er enkele aandachtspunten en ontwikkelingen in de nucleaire sector die
invloed kunnen hebben op de (toekomstige positionering van) COVRA. Dossiers die
relevant zijn voor COVRA zijn ontwikkelingen op het historisch afval dossier in
Petten. en de timing van de ontmanteling van de Kerncentrale Dodewaard. De
eventuele rol van COVRA bij deze dossiers is beleidsmatig zeer relevant waar het
gaat om de positie van COVRA in het volledige stelsel. Deze beleidsmatige
verantwoordelijkheid is belegd bij de staatssecretaris van I&W. Een andere relevante
ontwikkeling voor de COVRA-organisatie is het nieuw vast te stellen
beleggingsstatuut van COVRA. Het ligt in de rede om te bezien of dit bijdraagt aan
de financiële soliditeit van COVRA, dat de afgelopen jaren verliezen heeft geleden
die voornamelijk voortkwamen uit het achterblijven van het rendement op de
financiële middelen. Het achterblijven van de rendementen is één van de risico's die
COVRA overneemt zodra COVRA bij het aannemen en afrekenen van het afval
eigenaar wordt van het afval.

Bij een staatsdeelneming is het bestuur - onder toezicht van de rvc -
verantwoordelijk voor de dagelijkse bedrijfsvoering en heeft de Staat als
aandeelhouder meer indirecte sturing op het bedrijf dan in het geval van
bijvoorbeeld een agentschap of ZBO. In het eindrapport van de hoogambtelijke
werkgroep nucleair landschap is aanbevolen om de mogelijkheden voor
internationale samenwerking op het gebied van eindberging te onderzoeken en
daarnaast te kijken naar het beleid en wet- en regelgeving rond opslag en de
eindberging en de rol van C0VRA.l Wijzigingen in de beleidsvisie rondom radioactief
afval zouden ertoe kunnen leiden dat de huidige positie van COVRA in dit volledige
systeem wijzigt. Dit zou ertoe kunnen leiden dat een structuur van
staatsaandeelhouderschap minder passend is dan bijvoorbeeld een structuur
"dichter bij" de overheid, zoals een agentschap of ZBO. Een directere sturingsrelatie
ligt meer voor de hand als er ook een directere bekostigingsrelatie is met het Rijk of
als het Rijk een directere sturing wil op de operatie. Deze situatie zou in de
toekomst kunnen ontstaan als COVRA niet in staat blijkt om nog langer op
bedrijfsmatige manier - zonder (structurele) steun van de overheid - in haar taak te
voorzien. Of op het moment dat er de toezichthouder of beleidsverantwoordelijke
een meer directe invloed wil hebben op de operationele gang van zaken. In de
huidige situatie is de bestaande structuur van een staatsdeelneming echter nog
toereikend en is de conclusie van deze evaluatie derhalve om de huidige situatie
ongewijzigd voort te zetten.